Avances de la protección social en el Paraguay; hacia una visión sistémica y por etapas del ciclo de vida de las personas

La población del Paraguay históricamente ha sido poco protegida ante factores de riesgo o situaciones inmanejables que pueden derivar en una reducción de su bienestar con efectos inmediatos (quiebres en los ingresos), de mediano y de largo plazo (pérdida de capital humano, deterioro físico y de la salud) (Bertranou, 2010) y que pueden acentuarse merced


05/02/2020

La población del Paraguay históricamente ha sido poco protegida ante factores de riesgo o situaciones inmanejables que pueden derivar en una reducción de su bienestar con efectos inmediatos (quiebres en los ingresos), de mediano y de largo plazo (pérdida de capital humano, deterioro físico y de la salud) (Bertranou, 2010) y que pueden acentuarse merced a los cambios demográficos (Bonilla y Gruat, 2003).

Dichos riesgos pueden ser acontecimientos dramáticos como enfermedades, accidentes, fallecimiento de la persona aportante a los ingresos familiares, desempleo o pérdida del empleo, reducción de los ingresos, aumento de los precios de mercado, como también situaciones habituales de la vida como la maternidad, el cuidado de los hijos y la edad avanzada (vejez), entre otros. En ocasiones estas contingencias pueden sobrepasar la capacidad individual, familiar o comunitaria de hacerles frente. Es entonces cuando la protección social del Estado, mediante la recaudación de impuestos y redistribución a través del financiamiento de los servicios públicos, debe hacerse presente para velar por el bienestar de la población mediante políticas públicas que garanticen derechos básicos (Serafini, 2016).

Es cierto que se han diseñado e implementado medidas de protección social, siendo la más antigua la seguridad social contributiva (Ley de Organización Administrativa 1909, actual Caja Fiscal, e Instituto de Previsión Social, 1943), prestación brindada a trabajadores remunerados con relación de dependencia formal, pero la misma ha adolecido de baja cobertura y ausencia de cambios y adecuaciones normativas sustanciales y de las regulaciones laborales en general. Situación que, junto a cambios sustantivos en la estructura por edades de la población (menos niños y más personas mayores) e incesante aumento de los niveles de pobreza y desigualdad social frente a la concentración de la riqueza, han determinado, desde el inicio del presente milenio, el surgimiento de programas no contributivos o de asistencia social dirigidos al segmento económicamente más débil de la sociedad, no cubiertos por la seguridad social, así como a la universalidad de ciertos niveles de salud y educación pública.

Estos componentes, al no actuar de forma complementaria, coordinada y articulada entre instituciones, no pueden considerarse parte de un sistema de protección social que permita lograr efectos positivos y sostenibles en las condiciones de vida de la población. En este escenario, en 2011 se promovió el primer diseño de un sistema de protección social denominado “Sãso Pyahu”, iniciativa que debido a vaivenes políticos que modificaron el rumbo institucional del país en 2012, no prosperó (Rojas, 2019), quedando el Estado paraguayo carente de un enfoque sistémico y de una definición conceptual, normativa e institucional clara a cargo del diseño y ejecución de las políticas públicas en este campo.

La entrega de bienes, servicios y transferencias monetarias desde el Estado, fragmentaria y de coberturas parciales, es causa de las brechas existentes por desajuste entre la oferta pública y las crecientes demandas. Solo por citar alguna de las brechas de desprotección, en el año 2017 el 65,2% de las personas de 15 y más años de edad ocupada en una actividad no agrícola, trabajaba en una ocupación informal (DGEEC, 2017b); el 26,4% de la población se encontraba en situación de pobreza (DGEEC, 2017a); y el 62,5% de las personas de 60 años y más carecía de algún mecanismo de protección social en seguridad de ingresos (DGEEC, 2017c). Esta situación producirá, a futuro, impactos económicos y sociales especialmente en las generaciones que no hayan acumulado en su trayectoria laboral, a través del empleo formal, un mínimo de años para acceder a una jubilación, problema que afecta especialmente a personas en situación de pobreza. La falta de protección social deja a las personas expuestas a la pobreza, las desigualdades y la exclusión social en todo el ciclo de vida y, consecuentemente, representa un obstáculo importante para el desarrollo económico y social.

En este contexto nacional, donde persisten derechos vulnerados a la población, una estructura institucional dispersa y debilidad de la política social, solo la formulación e implementación de una política pública de protección social podrá reducir las brechas. El actual gobierno (2018-2023) reinstaló la iniciativa propuesta por el gobierno anterior a fines de 2017 de crear y consolidar un Sistema de Protección Social (SPS) y lo declaró como una de sus prioridades (Decreto Nº 1145/2019).

Este Sistema se propone promover dos cambios paradigmáticos: abandonar el enfoque de protección social como conjunto de acciones asistenciales de combate y alivio a la pobreza pasando a otro que promueva el desarrollo social de carácter integral como derecho ciudadano de toda la población; y, en esa línea, adoptar una visión modélica centrada en las personas. Con ello se deberá pasar de la tendencia predominante de concebir la política social como segmentos sectoriales de la política pública (salud, educación, vivienda, seguridad y asistencia social, entre otros) a poner a las personas en el centro de las políticas públicas que contemplen de manera integral problemas y riesgos inherentes a cada etapa de su ciclo de vida.

El SPS se establece en el seno de la Unidad Técnica del Gabinete Social de la Presidencia de la República como instancia rectora, normativa y articuladora de las políticas sociales del Gobierno Central (Decreto Nº 376/2018). Está alineado a la meta 1.3 de los ODS1 al 2030 y se ha organizado en nueve categorías según se trate de: rangos etarios (0 a 4 años, 5 a 13 años, 14 a 17 años, 18 a 29 años, 30 a 59 años y 60 años y más), hogares y entorno de las comunidades y pilares consistentes, en: a) Integración Social, vinculado a las políticas sociales no contributivas; b) Inserción laboral y productiva, relacionado con las políticas de inclusión y de regulación laboral y, en general, de participación productiva y c) Previsión Social, vinculado principalmente a las políticas contributivas y a la seguridad social (Guillén, 2019).

De esta manera se persigue la reducción de las brechas sociales en el ejercicio de los derechos entre distintos sectores de la población, por medio de acciones para disminuir la población absoluta y relativa bajo la línea de pobreza y aumentar el acceso a servicios sociales; reducir la proporción de personas en edad de trabajar en el sector informal; y aumentar la proporción de personas que acceden a seguridad social, así como la integración entre los componentes contributivos y no contributivos de este pilar, disminuyendo sus asimetrías. En estos dos últimos se reflejaría la acción del Estado por medio del SPS sobre el mercado laboral.

El Sistema busca que la acción pública de protección social responda a una problemática multifactorial, la desprotección social que integra un campo más amplio al de la condición situacional momentánea, y que además busca proteger a las personas frente a los eventos críticos ya mencionados que pueden situarlos en una condición de pobreza o acentuada vulnerabilidad (García, 2019).

Para afrontar estos desafíos, el SPS deberá establecer normativas o regulaciones como marco general, fortalecer la institucionalidad para el funcionamiento del Sistema, articular entre instituciones y territorios, ampliar las coberturas existentes, incorporar y ampliar el rango de nuevos problemas y riesgos cubiertos desarrollando capacidad de respuesta a los mismos, adaptarse a los cambios coyunturales, de los mercados y demográficos (modificaciones en la estructura de la población y de las familias que reducen su capacidad de contención para otorgar bienestar a sus miembros).

Entre estos últimos se destaca: el cuidado de las personas dependientes en razón de la edad o las discapacidades y la conciliación entre vida laboral y reproductiva; una política de empleo activa con énfasis en personas jóvenes y mujeres; seguro de desempleo; seguro agro climático; seguridad social para la población inactiva; licencias de maternidad/paternidad a sectores excluidos – trabajadores autónomos e informales-; seguros populares en salud; tarjetas para alimentación; transferencias para familias vulnerables sin hijos menores de edad cubriendo riesgos de desempleo, enfermedad o discapacidad; copagos estratificados en bienes y servicios públicos; tenencia de la tierra; entre otros.

Todo ello constituirá el cumplimiento de derechos económicos y sociales de la población como fundamento de la política pública, la construcción progresiva de justicia social (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014), de pactos sociales y expresión de democracia y, justificadamente, de la implementación del SPS. No debe perderse de vista sin embargo que, a pesar de los requerimientos, el Estado encuentra límites en la informalidad de la economía, así como en las excepciones y evasiones tributarias, que le impiden mayor recaudación de recursos necesaria para ampliar la inversión social y proveer servicios públicos demandados por la población.

Será necesario, por ello, contar con un amplio consenso político y social y un liderazgo en la conducción del SPS que permita colocarlo como marco general bajo el cual ubicar las acciones de protección social para toda la población. Sin descuidar, por ello, situaciones y contextos especiales de colectivos de particular vulnerabilidad que requieran asistencia específica en determinadas contingencias.

Bibliografía

Bertranou, F. (2010). Aportes para la construcción de un piso de protección social en Argentina: el caso de las asignaciones familiares. Buenos Aires: OIT. Recuperado de https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/—ilo-buenos_aires/documents/publication/wcms_bai_pub_139.pdf

Bonilla G., A. B., y Gruat, J. V. (2003). Protección Social: una inversión durante todo el ciclo de vida para propiciar la justicia social, reducir la pobreza y fomentar el desarrollo sostenible. Ginebra: OIT. Recuperado de https://www.ilo.org/public/english/protection/download/lifecycl/ciclodevida.pdf

Cecchini, S., Filgueira, F. y Robles, C. (2014). Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada. Serie Políticas Sociales Nº 202, Santiago, Chile: CEPAL. Recuperado de https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36831/1/S2014250_es.pdf

Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC). (2017a). Principales resultados de pobreza y distribución del ingreso, Encuesta Permanente de Hogares 2017. Fernando de la Mora: DGEEC.

Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC). (2017b). Ocupación informal EPH 2017. Fernando de la Mora: DGEEC.

Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC). (2017c). Base de datos de la Encuesta Permanente de Hogares 2017. Recuperado de http://www.dgeec.gov.py/microdatos_EPH/ Procesamiento propio.

García, A. I. (2019). Informe de consultoría Producto No. 2 diseño del sistema de protección social en el Paraguay: dimensiones jurídicas y organizacionales. Presentado a la Unión Europea, Consorcio Conseil Sante (documento de trabajo).

Guillén, S. (2019). El enfoque sistémico de la protección social en el Paraguay. Revista Economía y Sociedad, (65), 7-10. CADEP

Rojas, J. (2019). Desafíos Político-Institucionales del Sistema de Protección Social-Vamos. Revista Paraguay desde las Ciencias Sociales, (9), 66-86.

Serafini, V. (2016). Protección social clave para la igualdad de oportunidades. CADEP-Paraguay Debate-Unión Europea.

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